Sztuczne warunki gospodarowania celem uzyskania wsparcia – czym są i jak je definiować
Mając na uwadze coraz częściej inicjowane postępowania w zakresie postawienia beneficjentom pomocy z Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich zarzutu stworzenia tzw. sztucznych warunków gospodarowania celem uzyskania korzyści sprzecznych z systemami wsparcia, warto przyjrzeć się czym dokładnie są tzw. sztuczne warunki gospodarowania. W tym celu poniżej prezentujemy analizę podstaw prawnych, jak i orzecznictwa sądowego, które ma w tym zakresie istotne znaczenie.
Zgodnie z treścią art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/2005 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (dalej jako: „rozporządzenie 2988/2005”), działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści.
Zgodnie z treścią art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji nr 65/2011, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia.
Zgodnie z treścią pkt 15 preambuły do rozporządzenia 73/2009, nie należy przekazywać płatności w ramach wsparcia rolnikom, którzy sztucznie stworzyli warunki niezbędne do uzyskania tego wsparcia. W art. 30 tegoż rozporządzenia doprecyzowano, iż nie naruszając szczególnych przepisów odnoszących się do poszczególnych systemów wsparcia, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego wsparcia.
Próby dokonania wykładni zarzutu stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności były podejmowane przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej jako: „ETSUE”) na gruncie art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 już od 2000 roku.
W wyroku z dnia 14 grudnia 2000 r. w sprawie C-110/99 (Emsland-Stärke), ETSUE uznał, że do stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności koniecznym jest wystąpienie elementu subiektywnego, tj. woli uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań unijnych poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek oraz elementu obiektywnego, tj. wystąpienia obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania prawa cel przepisów nie został osiągnięty.
Podobną wykładnią posłużył się ETSUE w wyroku z dnia 21 lutego 2006 r. w sprawie C-255/02 (Duties Tribunal London), podkreślając w zakresie elementu obiektywnego, że zakaz nadużyć jest bezprzedmiotowy wówczas, gdy dane transakcje mogą mieć inne uzasadnienie aniżeli tylko osiągnięcie korzyści podatkowych (podobnie w wyroku z dnia 21 lipca 2005 r. sygn. C-515/03 Eichsfelder Schlachtbetrieb, w którym dodatkowo Trybunał jednoznacznie wskazał, że to na organach krajowych spoczywa ciężar sprawdzenia, czy zostały spełnione przesłanki wystąpienia praktyki stanowiącej nadużycie).
Kompleksowej wykładni pojęcia „sztucznych warunków” ETSUE dokonał jednak dopiero w wyroku z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12 Słynczewa Siła EOOD przeciwko Izpylnitelen direktor ns Dyrżawen fond „Zemedelie”- Razplasztatelna agencija. Nie wdając się w szczegóły tego sporu należy jedynie zauważyć, że zasadzał się na odmowie przyznania płatności w ramach systemu pomocy „Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw”, zaś okolicznościami, które przyczyniły się do odmowy przyznania pomocy były powiązania osobowe, funkcjonalne i ekonomiczne podmiotów starających się o płatność w sposób budzący podejrzenia co do braku niezależności każdego z tych podmiotów i ich utworzenia jedynie w celu uzyskania pomocy.
W powyższej sprawie, mimo widocznych i dość oczywistych powiązań personalnych i ekonomicznych między podmiotami starającymi się o płatność, w konsekwencji orzeczenia ETSUE-u wsparcie zostało przyznane. ETSUE orzekł bowiem, że art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 należy interpretować w ten sposób, iż przesłanki zastosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. W ramach elementu obiektywnego, do sądu krajowego należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia EFRROW.
W ramach elementu subiektywnego, do sądu krajowego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia EFRROW, ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd może się oprzeć nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji między tymi osobami.
ETSUE wskazał również w powyższym orzeczeniu (teza nr 2, czego nie uchwycił organ odwoławczy), że art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 stoi na przeszkodzie temu, by wniosek o płatność z systemu wsparcia EFRROW został oddalony jedynie na tej podstawie, że projekt inwestycyjny, ubiegający się o skorzystanie z pomocy w ramach tego systemu, nie wykazuje niezależności funkcjonalnej, lub że istnieje więź prawna pomiędzy ubiegającymi się o taką pomoc, jednak przy braku innych elementów obiektywnych rozpatrywanego przypadku.
Patrycja G. Bartosz – Burdiak
Radca prawny