Zarzut stworzenia tzw. sztucznych warunków gospodarowania celem uzyskania korzyści sprzecznych z systemami wsparcia – przydatne orzecznictwo

W niniejszej aktualności naszej Kancelarii pragniemy przedstawić Państwu jedne z najciekawszych orzeczeń sądowych odnoszących się do zarzutu, jaki od paru lat Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa stawia wobec beneficjentów płatności, tj. zarzutu stworzenia sztucznych warunków gospodarowania celem uzyskania korzyści sprzecznych z systemami wsparcia.

Jednym z czołowych orzeczeń w w/w sprawach jest wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 12 września 2013 r., w sprawie C‑434/12 mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 267 TFUE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Administratiwen syd Sofija‑grad (Bułgaria) postanowieniem z dnia 14 września 2012 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 26 września 2012 r., w postępowaniu: Słynczewa siła EOOD przeciwko Izpylnitelen direktor na Dyrżawen fond „Zemedelie” – Razplasztatelna agencija.

Orzeczenie to stanowi odpowiedź na wątpliwości co do tego, jakie działania beneficjentów należy rozumieć za dopuszczenie się stworzenia sztucznych warunków uzyskania płatności, które mają być przez państwo członkowskie UE wykrywane i sankcjonowane.

Zgodnie z powyższym wyrokiem:

1) Postawienie i wykazanie tego, że beneficjent dopuścił się stworzenia sztucznych warunków wymaga istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego.

2) W ramach pierwszego z tych elementów do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW).

3) W ramach drugiego elementu do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z sytemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu.

W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więzi: prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami.

4) Artykuł 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 (który sankcjonuje stworzenie sztucznych warunków) należy interpretować w ten sposób, iż stoi on na przeszkodzie temu, by wniosek o płatność z systemu wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) został oddalony jedynie na tej podstawie, że projekt inwestycyjny, ubiegający się o skorzystanie z pomocy w ramach tego systemu, nie wykazuje niezależności funkcjonalnej lub że istnieje więź prawna między ubiegającymi się o taką pomoc, jednak przy braku uwzględnienia innych elementów obiektywnych rozpatrywanego przypadku.

Warto w tym względzie przyjrzeć się interpretacji wskazanej przez Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi, Departamentu Rozwoju Obszarów Wiejskich w piśmie z dnia 26 marca 2013 r. (znak pisma: ROWwl-ss-504-10/13 (1349)).

W dokumencie tym MRiRW zaznaczyło, iż „przepis [tj. art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011] nie precyzuje, na czym może polegać stworzenie sztucznych warunków wymaganych do uzyskania płatności. W ocenie MRiRW może tu chodzić o różne przypadki – zarówno o charakterze podmiotowym (dotyczące wnioskodawcy) lub przedmiotowe (dotyczące operacji). Ponadto, należy podkreślić, że w świetle art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, samo stworzenie sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności nie stanowi podstawy niedokonania płatności na rzecz beneficjentów na podstawie tego przepisu, ale chodzi o takie stworzenie sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności, które ma na celu uzyskanie korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia.”

W polskim systemie prawnym również pojawiły się wyroki sądów administracyjnych, które odnoszą się do w/w tematyki. Do jednych z ciekawszych należy m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 08 kwietnia 2015 r., VIII SA/Wa 1030/14.

Wyciąg z uzasadnienia wyroku.

Przepisy o płatnościach, zarówno tych bezpośrednich, jak i płatności rolnośrodowiskowych, nie zawierają definicji posiadania. Dlatego też należy posiłkować się rozumieniem tego pojęcia na gruncie przepisów prawa cywilnego (w szczególności art. 336 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r. poz. 121), przy zastrzeżeniu, że posiadanie w ujęciu cywilistycznym nie stanowi wystarczającej przesłanki do ubiegania się o płatności obszarowe.

Pojęcie to należy bowiem interpretować w drodze wykładni celowościowej, z uwzględnieniem krajowych i wspólnotowych przepisów dotyczących płatności do gruntów i rozumieć je jako faktyczne użytkowanie gruntów rolnych.

Tak rozumiane posiadanie ściśle wiąże się z produkcją rolną, czyli obligatoryjnie z rzeczywistym korzystaniem z rzeczy (gruntów rolnych, gospodarstwa rolnego).

Za takim rozumieniem tego pojęcia, przemawia także fakt, że celem płatności (dopłat) jest dofinansowanie do produkcji rolnej, pomoc rolnikom, którzy rzeczywiście użytkują będące w ich posiadaniu grunty rolne, a nie tylko są formalnymi posiadaczami gruntów, co do których wnioskują o dopłaty.

Skoro ustawodawca wiąże przyznanie płatności z utrzymaniem gruntów w dobrej kulturze, to nie sposób tego wymogu oddzielić od ich posiadania polegającego na faktycznym władaniu.

Płatności mogą być przyznane zatem tym rolnikom, którzy samodzielnie decydują o rodzaju upraw, o dokonaniu zabiegów agrotechnicznych, zbieraniu plonów, a przy tym utrzymują grunty zgodnie z normami dobrej kultury rolnej przez określony czas. Oceniając posiadanie przez pryzmat faktycznego użytkowania należy mieć przy tym na uwadze różny charakter użytkowania różnych gruntów.

Niewątpliwie inny jest zakres, intensywność użytkowania, typowych gruntów rolnych przeznaczonych pod uprawy zbożowe, warzywne czy owocowe, co wymaga wielu zabiegów agrotechnicznych o znacznej intensywności, związane jest z osiąganiem znacznych przychodów z jednostki powierzchniowej, a inna intensywność wykorzystywania łąk, zwłaszcza gdy nie jest na nich prowadzony wypas zwierząt, co przecież nie jest warunkiem ich użytkowania.

Mając to na uwadze należy oceniać, czy dany podmiot faktycznie jest posiadaczem gruntów. Posiadanie występuje przy równoczesnym istnieniu faktycznego elementu władania rzeczą (corpus possessionis) oraz psychicznego elementu (animus rem sibi habendi) rozumianego jako zamiar władania rzeczą dla siebie.

Władztwo faktyczne musi być stanem trwającym przez przynajmniej określony czas (tu: czas adekwatny do sposobu użytkowania, z którym wiąże się prawo do uzyskania płatności), i polegać na możności korzystania z rzeczy.

Z kolei zamiar władania rzeczą dla siebie manifestuje się w obiektywnych działaniach podejmowanych przez posiadacza. W przypadku gruntów rolnych zatem, posiadaczem jest ten kto samodzielnie decyduje o rodzaju upraw, o dokonaniu zabiegów agrotechnicznych, zbieraniu plonów, a przy tym utrzymuje grunty zgodnie z normami dobrej kultury rolnej przez określony czas. Psychiczny element posiadania jest więc bardzo istotny.

W sposób prosty można odnosić ten element psychiczny do posiadania wykonywanego przez osoby fizyczne, bo przecież w ścisłym tego słowa rozumieniu nie można doszukiwać się psychiki uosób prawnych czy jednostek organizacyjnych takich jak spółki cywilne. Podmioty takie działają przez swoich reprezentantów, i to świadomość, wola tych reprezentantów musi być oceniana w kontekście istnienia zamiaru władania rzeczą dla siebie (animus rem sibi habendi).

Dla określenia stanu woli reprezentantów jednostki organizacyjnej czy osoby prawnej konieczne jest więc ustalenie, czy wykonują oni posiadanie dla tej jednostki, czy też dla siebie lub dla innych jednostek. Nie jest przy tym możliwe określenie tego tylko na podstawie obiektywnych okoliczności, bez oceny subiektywnych zamiarów istniejących po stronie osób podejmujących działania w imieniu reprezentowanego podmiotu. Przy czym ocena subiektywnych zamiarów nie musi się ograniczać tylko do deklaracji tych reprezentantów, ale również może brać pod uwagę rzeczywiste, obiektywne przejawy czy efekty ich działań. Niezbędna jest przy tym ocena wiarygodności deklaracji co do zamiarów reprezentantów w konfrontacji z obiektywnymi okolicznościami.

Wykazanie po stronie występującego o płatności beneficjenta braku posiadania gruntu, do którego dopłaty mają być dokonane, stanowi wystarczającą przesłankę do odmowy płatności.

Dopiero, gdy nie można wykluczyć posiadania, należy przejść do oceny, czy nie zachodzą inne przesłanki odmowy płatności, takie jak sztuczne tworzenie warunków do przyznania płatności, o jakich mowa w art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011. To tworzenie sztucznych warunków nie jest prawnie zdefiniowane. Próba interpretacji tego przepisu była podjęta przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) w wyroku z 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12 Słynczewa siła EOOD przeciwko Izpylnitelen direktor na Dyrżawen fond ‚Zemedelie’ – Razplasztatelna agencja (publ: www.eur-lex.europa.eu) .
Patrycja G. Bartosz – Burdiak

Radca prawny